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币圈百科阅读 3 2023-05-04 16:37:16

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作者：宋清华李博华吕泰亨
（中南财经政法大学，湖北武汉430073）

摘要：

建设现代中央银行制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务，数字货币发展几乎影响到现代中央银行制度建设的方方面面。数字货币发展对支付体系、货币政策、金融稳定有着深远的影响，也必将有效推进现代中央银行制度建设，主要表现在：数字货币是现代支付体系的重要组成部分，数字货币发展可增强支付体系的普惠性；现代货币政策框架是现代中央银行制度的核心，央行数字货币的稳妥推出和稳健运行将显著提高货币政策的有效性；加强对数字货币的监管是筑牢防范系统性金融风险安全底线的客观需要，健全宏观审慎管理体系是现代中央银行制度建设的必然要求。我们建议：拓展数字货币的应用场景和功能，健全数字货币监管的政策法规；深入推进数字央行建设，加快推进金融机构数字化转型；提升数字金融素养，优化数字金融生态；加强数字金融发展与治理的国际合作，积极参与数字金融国际规则制定。

关键词：数字货币；支付体系；货币政策；宏观审慎管理；数字央行

引言

2009年比特币（Bitcoin）“问世”，随后私人数字货币迅速发展。根据CoinMarketCap网站数据，截至2018年1月18日，全球共有1465种加密货币（Cryptocurrency），总市值为5995亿美元；截至2021年2月15日，加密货币达8472种，总市值为14895.33亿美元；而到了2021年12月10日，加密货币数量增至15448种，总市值为22788.60亿美元，市值排名前三的加密货币分别为Bitcoin（比特币）、Ethereum（以太币）和Binance Coin（币安币），市值分别为9166.81、4947.74和969.88亿美元，市值占比分别为40.23%、21.71%和4.26%。由此可见，私人数字货币数量增长迅速，在2021年2月15日至12月10日近10个月的时间内，私人数字货币增加了近7000种，其市值尽管波动比较大，但已达到相当大的规模。

在私人数字货币的竞争下，许多国家的中央银行开始了央行数字货币（Central Bank Digital Currency，简称CBDC）的研发。2020年第四季度，国际清算银行开展了关于央行数字货币的第三次调查。有65个经济体（包括21个发达经济体和44个新兴市场和发展中经济体，代表了近72%的世界人口和91%的全球产出）的中央银行回应了此次调查，接受调查的中央银行中有86%正在以某种形式积极参与CBDC工作，约60％的中央银行正在进行实验或概念验证（Experiments/Proofs of Concept），14％的中央银行正在推进CBDC发展或试点安排（Development/ Pilot Arrangement）。该调查发现代表全球五分之一人口的中央银行很可能在未来三年内发行零售CBDC，大约21％的中央银行有发行CBDC的可能性。不过，仍然有大约60％的中央银行认为在可预见的将来（即在短期和中期）不会发行任何类型的CBDC（Boar & Wehrli，2021）。

我国是世界上率先开始央行数字货币研发的主要经济体。2019年末开始，中国人民银行在深圳、苏州、雄安、成都及2022北京冬奥会场景（即“4+1”）开展数字人民币试点测试。2020年11月以来，增加上海、海南、长沙、西安、青岛、大连6个新的试点地区。截至2021年6月30日，数字人民币试点场景已超132万个，开立个人钱包2087万余个、对公钱包351万余个，累计交易笔数7075万余笔、金额约345亿元（中国人民银行数字人民币研发工作组，2021）。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“建设现代中央银行制度”。2021年7月6日，国务院金融稳定发展委员会召开第五十三次会议，会议提出了九个重大课题，其中第一个就是建立现代中央银行制度。建设现代中央银行制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务，是推动高质量发展的内在需要，是应对百年未有之大变局的必然要求。现代中央银行制度建设主要包括现代货币政策框架、金融基础设施服务体系、系统性金融风险防控体系和国际金融协调合作治理机制四个方面的建设内容（易纲，2020）。

私人数字货币的发展对中央银行产生了很大的影响，央行数字货币的推出将使中央银行出现更加深刻的变革。支付体系是一个国家重要的金融基础设施，数字货币是现代支付体系的重要组成部分。数字货币发展对货币政策会产生深远的影响，也将显著提高货币政策的智能化水平和有效性。数字货币发展会对金融稳定产生不利影响，如果不能认真加以防范和化解，数字货币有可能引发系统性金融风险，甚至引发新一轮国际金融危机，加强对数字货币的监管事关国家金融安全和稳定。数字货币治理需要国际金融组织和各国中央银行的协调与合作，现代中央银行制度建设也需要良好的国际金融协调合作治理作保障。因此，数字货币发展与现代中央银行制度建设不仅密切相关，而且能相互促进。

二、数字货币发展与支付体系变革

支付清算不仅是货币的一项重要职能，也是金融不可或缺的重要功能。支付体系是国家重要的金融基础设施之一，是货币政策有效传导的前提和基础，是实施宏观审慎管理和防范化解系统性金融风险的重要抓手。中央银行通常都是一个国家支付体系的建设者、维护者和监管者。数字货币特别是央行数字货币可以提高支付体系的多样性、弹性和韧性，增强支付体系的普惠性，数字货币的跨境支付还会改变国际货币体系。因此，数字货币发展事关现代支付体系能否建立，因而也与现代中央银行制度建设密切相关。

（一）数字货币是现代支付体系的重要组成部分

支付手段多样化是现代支付体系的基本特征和内在需要。支付体系现代化的过程在一定程度上就是支付工具数字化的过程，数字支付工具或数字货币在现代支付体系中具有十分重要的地位，发挥着不可替代的重要作用。对现代支付体系而言，数字货币是不可或缺的。

1．数字货币的支付功能

（1）私人数字货币具有支付功能。私人数字货币之所以被称为货币，主要是因为它们具有支付功能。1982年David Chaum在《用于不可追踪的支付系统的盲签名》一文中构建了一个电子现金（E-cash）系统，这被认为是最早的数字货币方案。“比特币之父”中本聪（Satoshi Nakamoto）2008年发表《比特币：一种点对点的电子现金系统》一文，提出了比特币的构想。Libra协会两次发布的白皮书都强调了其使命是“建立一个简单的全球支付系统和金融基础设施”（The Libra Association，2020）。

比特币最初是作为电子现金系统而创设的，支付职能是比特币的原生职能。比特币在有些国家可以用来购买商品、支付服务，如用于游戏充值、手机充值或购买网络服务，比特币可以在一些网站上购买物品，还可以在某些实体店进行线下消费，甚至还有公司用比特币给员工支付工资。2021年6月9日，萨尔瓦多国会批准了总统纳伊布·阿曼多·布克莱·奥特斯（Nayib Armando Bukele Ortez）的《比特币法》提议。《比特币法》已于2021年9月7日生效，萨尔瓦多成为世界上第一个将比特币作为法定货币的国家。

（2）央行数字货币是法定货币。中央银行是央行数字货币的研发者、发行者，央行数字货币是中央银行的产物。数字货币与实物货币都是中央银行对公众的负债，具有同等法律地位和经济价值。央行数字货币可分为两类，一是批发型央行数字货币，主要面向商业银行等机构类主体发行，多用于大额结算；二是零售型央行数字货币，主要面向公众发行并用于日常交易。

数字人民币是我国的法定货币，具有无限法偿性，是安全等级最高的资产。数字人民币主要定位于现金类支付凭证（M0）。数字人民币是一种零售型央行数字货币，面向社会公众发行，主要用于满足国内零售支付需求，满足公众对数字形态现金的需求和日常支付需要。数字人民币为公众提供了一种新的通用支付方式，具有“支付即结算”的特点，不仅丰富了支付工具的多样性，而且有助于提升支付体系效率与安全（中国人民银行数字人民币研发工作组，2021）。

（3）三类支付工具比较。有了数字货币以后，支付工具可分为三大类：一是现金类支付工具即现金，包括纸币和硬币；二是非现金支付工具，包括支票、银行卡、网络支付、移动支付、电话支付等，现在的非现金支付工具主要是电子支付工具；三是数字化支付工具或数字支付工具，包括央行数字货币和私人数字货币。支付方式也可以分为三种，即现金支付、非现金支付和数字支付。

尽管现金的使用率在下降，但现金是一个国家最基础的支付手段，现金具有电子货币和数字货币不具备的一些优势，如现金具有价值储藏功能，可以即时“当面”结算，不需要依赖网络，可以保护隐私，持有者完全可以自主支配。当然，现金容易被伪造，存在用于洗钱、恐怖融资等风险。

非现金支付工具特别是电子支付工具具有方便快捷等特点，但它们基于现有银行账户的紧耦合，不能完全满足公众对匿名支付的需求，在账户服务和通信网络覆盖不佳的地区，民众对现金的依赖程度还比较高，所以非现金支付工具无法完全替代现金。

央行数字货币保持了现金的属性和主要特征，也满足了便携和匿名的需求，是替代现金的理想工具。但央行数字货币不会很快就完全替代现金，中央银行仍然需要确保适量现金的供应、使用和流通，金融体系仍然需要满足公众的现金提取、存储和支付的需求。数字人民币与电子支付工具被认为“处于不同维度，既互补也有差异”（中国人民银行数字人民币研发工作组，2021）。

2．现金悖论：“去现金化”与M0越来越多

（1）现金使用率呈下降趋势。许多国家的数据表明，现金使用率呈下降趋势。据统计，2006年到2016年，11个国家(中国、日本、澳大利亚、印度、新加坡、德国、丹麦、荷兰、英国、美国和挪威)现金交易市场份额年平均下降比率在1.3%至2.2%之间，预计到2026年将以年均1.4%的比率进一步下降（Demmou & Sagot，2021）。Prasad（2018）发现通货(Currency)与M2的比率在各国之间存在差异，俄罗斯和墨西哥接近20%，印度、日本、肯尼亚和美国约为10%；许多国家这一比率自2003年以来呈现下降的趋势，中国下降了5个百分点，印度下降了7个百分点，欧元区则下降了3个百分点。2019年，新西兰储备银行的公众现金使用调查结果表明，只有6%的新西兰民众在日常生活中依赖现金（Hawkesby，2020）。

随着电子支付特别是以支付宝、微信支付为代表的移动支付的迅速发展，我国现金使用率也呈现下降趋势，现金在我国支付体系和国民经济中的地位呈现相对下降的趋势。从图1可以看出，我国M0/M2、M0/GDP总体上呈下降趋势，前者从1999年的11.44%降至2020年的3.89%，21年间下降了7.55个百分点；后者从1999年的14.82%降至2019年的7.82%，2020年反弹至8.30%。

2019年中国人民银行开展的支付日记账调查显示，手机支付的交易笔数、金额占比分别为66%和59%，现金交易笔数、金额分别为23%和16%，银行卡交易笔数、金额分别为7%和23%，46%的被调查者在调查期间未发生现金交易（中国人民银行数字人民币研发工作组，2021）。根据中国人民银行在其官网上发布的《2020年支付体系运行总体情况》，2020年末，我国ATM机具6101.39万台，较上年末减少8.39万台；全国每万人对应的ATM数量为7.24台，同比下降7.95%。

数据来源：中国人民银行

根据中国人民银行的统计口径，我国非现金支付业务由银行非现金支付业务、非银行支付机构支付业务、人民银行支付系统和其他支付系统四个部分组成。从表1得知：从支付笔数看，我国43.22%的非现金支付业务是非银行支付机构网络支付，而其他支付系统和全国银行非现金支付业务分别占总笔数的37.22%和18.53%，人民银行支付系统只占到总笔数的1.03%；从支付金额看，人民银行支付系统占48.12%，几乎占到了一半，全国银行非现金支付占32.10%，接近三分之一，其他支付系统占17.42%。这说明金融机构之间的大额支付主要通过人民银行支付系统，小额支付主要通过非银行支付机构进行网络支付。

数据来源：中国人民银行支付结算司.2020年支付体系运行总体情况

现金使用率下降就是“去现金化”（De-cashing）的过程，也是现金被逐步替代的过程。其实，“去现金化”由来已久，人类社会大体上经历了四次“去现金化”。第一次是票据（特别是支票）对现金的替代。第二次“去现金化”是由于银行卡的广泛使用。第三次是电子支付特别是移动支付，支付宝和微信支付普及后，中国老百姓就很少使用现金了。第四次是数字货币对现金的替代。新冠肺炎疫情促进了非接触支付和数字支付的使用，加速了中央银行对央行数字货币的研发。第四次“去现金化”才刚刚开始，央行数字货币的推出和推广将加快对现金的替代。

（2）M0为什么越来越多？尽管现金使用率一直在下降，但许多国家的M0却越来越多。近年来，加拿大对现金的总体需求（以M0/GDP来衡量）一直保持稳定并有所增长，小额钞票（5加元和10加元）在现金需求中占比较小，20加元纸币在流通中的占比逐渐下降，大额钞票（50加元和100加元）占比较大且不断增长（Huynh et al.，2020）。我国M0也一直在增长，其余额由1999年末的1.35万亿元增加至2020年末的8.43万亿元，21年间增加了7.08万亿元。从相对数看，M0的增长率一直为正，增长率最低的年份是2014年，增长了2.88%（见图1）。

M0为什么越来越多？我们认为主要有五种原因或解释。一是经济总量说。经济总量越来越大，需要现金作为媒介交易的量自然会越大。二是需求升级说。中国人的“三大件”，计划经济时代是手表、自行车、缝纫机，进入20世纪80年代中后期变成了彩电、冰箱、洗衣，现在又变成了房子、汽车、旅游。如果“三大件”都用现金来购买或支付，现金的需求量将会是很大的。三是通胀说。物价通常都是在持续不断上涨的，有时还会出现比较严重的通货膨胀，这样会导致等量现金的购买力持续下降，要维持购买力不下降甚至还要上升，就需要更多的现金持有量。四是贮藏说。现金具有贮藏价值，在对未来预期不好或经济不稳定甚至危机时期尤其如此。一些灰色收入特别是违法犯罪所得被有意“沉淀”或“窖藏”起来，中国华融资产管理股份有限公司原党委书记、董事长赖小民的家里就藏有2亿多现金。五是跨境说。一些国家的货币可以跨境使用和流通，其流通量自然会多，美元就是一个典型例子。

3．数字货币与现金：从补充到共存最终到替代

数字货币发展的初期，数字货币只是现金的补充，也可以说是支付体系的补充。随着数字货币的不断发展，特别是央行数字货币逐渐走向成熟，数字货币与现金将在相当长一段时间内并存或共存。

尽管数字货币和电子支付手段在不断取代现金，但在未来相当一段时间内，现金不会退出历史舞台。即使未来数字货币在支付体系中已经普遍使用，仍然会有一些特殊群体、一些偏远地区、一些极端情况面临或出现数字支付困难，需要现金作为支付手段。

从更长远的时期来看，数字货币最终将取代现金，甚至取代电子货币。未来的货币一定是数字货币，未来的支付工具一定是数字支付工具。数字货币未必就是货币的终极形态，也许正如杨东所说“货币没有终极形态”（杨东和马扬，2020），但我们相信，无现金社会必将实现，现金最终会消失。

（二）数字货币发展与增强支付体系的普惠性

普惠性是现代支付体系的重要特征。数字货币发展可以增强支付体系的普惠性，增强金融的包容性，促进普惠金融的发展。

有些私人数字货币可以发挥普惠金融的功能。Diem协会的前身Libra协会反复强调其使命是建立一个能使数十亿人受益的全球支付系统和金融基础设施。他们认为，全球仍有17亿成年人未接触到金融系统，无法享受传统银行提供的金融服务，而这些人中，有10亿人拥有手机，近5亿人可以上网（The Libra Association，2020）。

增强金融包容性是央行数字货币特别是零售型央行数字货币的重要动机。目前5.4%的美国家庭无法使用银行账户以及相关支付服务，而在2017年这一比例高达18.7%，大约1400万美国成年人没有银行账户。美国正在准备推出一种新的即时支付基础设施FedNowSM，它将使美国各地的银行能够全天候提供安全高效的即时支付服务。亚特兰大联邦储备银行正在发起一项公私部门合作项目，以确保弱势群体能够安全使用数字支付并从中受益。

数字人民币是安全普惠的新型零售支付基础设施。数字人民币可以实现与银行账户的松耦合，可在不依赖银行账户的前提下进行价值转移，并支持双离线支付。没有银行账户的社会公众甚至境外居民可通过数字人民币钱包享受金融服务，进一步降低公众获得金融服务的门槛。中国人民银行和指定运营机构采用共建、共享方式，开发数字钱包生态平台，实现数字人民币全场景应用，满足用户的差异化需求，跨越“数字鸿沟”带来的使用障碍，提高金融服务的覆盖率、可得性和满意度，增强市场主体和人民群众对金融服务的获得感。

（三）数字货币的跨境支付与国际货币体系重构

1.数字货币可解决跨境支付的痛点问题

跨境支付难是现行国际支付及货币体系的痛点。由于体制和政策障碍、国际支付标准不统一、技术选择与系统运行困难、时区不同等原因，跨境支付存在费用高、效率低、透明度低等问题，信用风险和结算风险时有发生。据麦肯锡2016年估算，国内支付的利润率为2个基点，而国际支付的利润率近20个基点。金融稳定理事会指出，45%的被调查银行依赖两个或两个以下的代理行来完成超过75%的跨境电汇业务；对中小银行来说，通过代理行完成跨境支付的集中度更高，中小银行更容易受到滥用市场支配地位行为的影响（FSB，2018）。

数字货币的出现是历史的必然，数字货币的跨境支付是必然趋势。运用比特币进行跨境支付，不仅手续费较低，而且实行T+0，交易速度很快。央行数字货币可以简化跨境支付流程，提供7/24全天候访问。2019年6月，环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）发布研究报告表明了他们对未来跨境支付的愿景：未来跨境支付体系是一个无缝并开放的全球价值转移体系，未来跨境支付是实时支付，是365/7/24支付。2021年6月10日，瑞士国家银行（SNB）和法兰西银行（Banque de France）宣布它们正在与国际清算银行创新中心合作，开展“侏罗项目”（“Project Jura”）测试，该项目旨在探索批发型央行数字货币如何提高跨境支付的速度、效率和透明度。

2.数字货币跨境支付面临的风险

（1）法律风险。数字货币跨境使用面临法律风险，即数字货币在一个国家使用必须合法。国际清算银行2021年第一季度对50家央行（18个发达经济体和32个新兴经济体）进行的一项调查表明，至少有三分之一的央行可能会重新考虑在其管辖范围内广泛使用外国央行数字货币的跨境限制问题 (Auer et al.，2021)。在全球257个国家和地区中，加密货币在美国、英国等130多个国家是合法的，在中国、印度等十几个国家被禁止或受到严格限制，其他国家则态度不明。

（2）数字美元化风险。稳定币、加密货币或外国央行数字货币在一个国家的大量使用，会导致该国主权货币使用减少，进而减少其铸币税收入。在极端情况下，可能出现“数字美元化”（Digital Dollarisation），即一种国家货币被另一种稳定币、加密货币或外国央行数字货币所取代，致使该国中央银行逐渐失去对货币事务的控制（Brunnermeier et al.，2019）。

3.跨境贸易人民币结算与数字人民币的跨境使用

我国从2009年7月开始启动跨境贸易人民币结算试点。2010年10月，SWIFT开始追踪人民币跨境支付占比，当时人民币排名第35位。2015年12月，国际货币基金组织宣布人民币自2016年10月1日起加入SDR，人民币成为第五种SDR篮子货币。到2019年，人民币清算量已突破40万亿元，相当中国GDP的44.4%。据SWIFT统计，2021年5月，在全球支付货币排名中，人民币以1.9%位列第五，位列欧元、美元、英镑和日元之后。

数字人民币是具有价值特征的数字支付工具，数字人民币具备跨境使用的技术条件（中国人民银行数字货币研发工作组，2021）。2021年1月，SWIFT与中国人民银行清算总中心等单位联合成立合资公司，共同探索未来数字货币的跨境支付和流动性解决方案。2021年2月，中国人民银行数字货币研究所联合阿拉伯联合酋长国中央银行共同参与香港金融管理局和泰国中央银行于2019年发起Inthanon-LionRock项目（该项目进入第二阶段，并重新命名为“多边央行数字货币桥”（m-CBDC Bridge），该项目旨在共同研究如何提升金融基础设施的跨境支付能力，探索全球央行数字货币支付在“桥”上的“一点对接”。2021年3月，中国和伊朗正式签署25年战略合作协议，明确中伊之间的石油结算和贸易往来将使用人民币和数字人民币结算。

数字人民币支持与银行账户松耦合，借助在智能手机中嵌入数字人民币硬件钱包，可以将金融服务覆盖范围扩大到发展中国家中没有银行账户但能够使用移动终端的人群。以撒哈拉以南的非洲35国为例，截至2017年，没有银行账户的群体平均约占64%，且本地没有可持续或高效的零售支付系统。中国人民银行可以根据需要或要求，在售往非洲的智能手机中装入数字人民币硬件钱包，就可以联合非洲本地央行建立以中国为主导的数字货币标准。

4.美元的国际地位与国际货币体系重塑

长期以来，国际货币体系一直是以美元为中心的。美元的中心或霸权地位使得美国不时地进行长臂管辖，对非居民实施金融制裁。美元的国际货币地位是历史形成的，美元未来的国际地位变迁受到诸多因素影响。依据国际货币基金组织各成员国央行公布的分配外汇储备(Allocated FX Reserves)的构成来看，2021年第一季度美元储备占比为59.54%，与2001年的高点71.51%相比，已经有较大幅度的下降。欧元在1999年底占比为17.9%，到了2003年底上升到25.03%，2021年第一季度为20.57%，美元和欧元占全球外汇储备的比重超过了80%。

数字货币特别是央行数字货币的发展将重塑国际货币体系。私人数字货币在国际间的自由流动会在一定程度上冲击美元的国际地位，但私人数字货币很难得到国际社会的广泛认可，比特币不可能成为世界货币。Diem的基本依托是美元，它的推出可能会强化美元的货币霸权地位。央行数字货币的发展将大幅提升金融自由度，央行数字货币终将成为国际储备资产中的一部分。央行数字货币的发展将会冲击实物美元的国际地位，数字美元能否迅速崛起，不仅关系到美国，而且关系到国际货币体系的未来走向。

2020年5月29日，数字美元基金会与全球咨询公司埃森哲联合发布数字美元项目（Digital Dollar Project）白皮书。数字美元项目白皮书提醒“美国不能把美元在国际金融体系中的主导地位视为理所当然”，“美国应保持货币竞争力，因为过去的表现并不代表未来的成功”。白皮书指出，“如果国际支付系统可以绕开在经济和地缘政治上与美元储备紧密联系的西方银行，那么作为我们外交政策的核心和统一工具，经济制裁的有效性将受到严重威胁。这意味着美国的全球领导地位，特别是在行使软实力方面将面临风险”（Digital Dollar Foundation & Accenture，2020）。

三、数字货币发展与货币政策有效性

现代货币政策框架是现代中央银行制度的核心，健全现代货币政策框架是现代中央银行制度建设的重要内容。去中心化的私人数字货币难以参与到货币政策的制定与实施中，而以中央银行为中心的央行数字货币将使未来的货币政策出现深刻的变化。总体来讲，央行数字货币的稳妥推出和稳健运行将显著提高货币政策的智能化水平和有效性，进而有效推动现代中央银行制度建设。

（一）数字货币发展对货币政策的影响

私人数字货币会降低货币政策的独立性和有效性。以比特币为代表的私人数字货币践行着“去中心化”和“去国家化”的“双去”理念，私人数字货币的迅猛发展使中央银行失去了一部分铸币税收入，打破了央行法定货币发行的垄断地位。私人数字货币具有潜在信用创造能力，使央行难以有效调控货币供应量，货币政策中介目标及货币政策工具有效性将降低，传统货币政策工具可能面临失效。私人数字货币的出现使法定货币负债能力下降，将削弱央行货币吞吐能力，公开市场业务可操作性降低。私人数字货币的出现使商业银行融资渠道日趋多元，商业银行对央行再贴现依存度下降，可能对央行再贴现政策不再敏感。

央行数字货币将对货币政策产生全面而深远的影响。央行数字货币将对传统货币政策工具形成挑战，也将赋予未来货币政策巨大的创新空间。央行数字货币会在一定程度上替代流通中现金，公众会倾向于保留央行数字货币，商业银行的法定存款准备金率可能会降低。随着移动支付的普及和央行数字货币的推广，票据再贴现业务的总量可能会下降，再贴现率的政策作用有可能降低。央行数字货币的使用将使央行公开市场操作的传导渠道更加通畅，公开市场操作的精准性将会提升。

（二）智能合约与货币政策智能化

智能合约（Smart Contract）由尼克·萨博（Nick Szab）于1993年提出，尼克·萨博也被称为“智能合约之父”。智能合约是区块链上可以被调用、功能完善、灵活可控的程序，具有透明可信、自动执行、强制履约的优点。智能合约被写入计算机可读的代码中，一旦达到触发条件，由计算机自动执行。

将智能合约应用到数字货币，可以极大地增强数字货币的功能，使数字货币成为智能货币，进而使货币政策趋于智能化。加拿大、日本、新加坡等国家和欧洲央行开展的央行数字货币实验均应用了智能合约。数字美元基金的白皮书对数字美元的可编程性以及智能合约的应用也持积极的态度。数字人民币具有可编程性，就是通过加载不影响货币功能的智能合约实现的。

央行数字货币通过加载智能合约，设置前瞻条件触发机制来实现央行数字货币的精准投放、实时传导、前瞻指引以及逆周期调控，缓解传统货币政策下货币“脱实向虚”的困境（姚前，2018）。中央银行也可以通过“可编程”(Programmable)的货币政策，如设有“到期日”的支付或以购买某些商品或劳务为条件的支付，让央行数字货币直达实体经济、惠及特定人群。由于央行数字货币可以提供可追溯的、完整的、实时的账户和交易数据，央行数字货币具有更高的透明度，中央银行能够及时掌握信息、迅速做出反应，更好地调节经济运行状况，显著提高货币政策的有效性和效率。

央行数字货币加载智能合约本身有很高的技术要求，我们要量力而行，从简单起步，避免由于智能合约安全漏洞而引发系统性金融风险。加载除货币功能之外的智能合约，可能会影响央行数字货币的法偿功能，还可能降低货币流通速度、侵犯公民隐私权，因此，对加载超出货币职能的智能合约应持审慎态度。

（三）央行数字货币利率：全新的货币政策工具

面对央行数字货币，计息还是不计息，这是中央银行面临的第一个选择。不计息，即央行数字货币实行零利率，央行数字货币实为数字现金，央行数字货币是一种数量型货币政策工具；计息，央行数字货币成为有息资产，央行数字货币是一种价格型货币政策工具（姚前，2019）。如果对央行数字货币计息，计正息还是计负息，这是中央银行面临的第二个选择。计正息意味着央行数字货币实行正利率，央行数字货币是生息资产；计负息亦即央行数字货币实行负利率，央行数字货币成为付息资产。总之，对中央银行而言，央行数字货币利率可以有三个选项：零利率、正利率和负利率，选择不一，差别很大。

1.零利率

货币供应量是货币政策传导的中介目标，完善货币供应调控机制是建设现代中央银行制度的重大举措（易纲，2020）。在央行数字货币实行零利率的情况下，央行数字货币的投入使用将会在一定程度上实现对M0的替代，使M0占货币供应量的比重降低，央行数字货币在未来货币供应量中的比重将逐步上升，中央银行货币供应机制将出现重大变化。央行数字货币本身就是一个全新的货币政策工具，或者说，央行数字货币为中央银行货币政策传导提供了一个新的渠道，中央银行可以通过调节央行数字货币供应量来实现其货币政策目标。

过去我们通常将货币政策工具区分为数量型货币政策工具和价格型货币政策工具，有了数字货币之后，自然就有了数字型货币政策工具，央行数字货币供应量就是数字型货币政策工具。除了央行数字货币供应量之外，未来中央银行还可以创设其他数字型货币政策工具，央行数字货币借贷便利很可能是数字型货币政策工具中的一种。中央银行可以向金融机构提供央行数字货币借贷便利，央行数字货币可以按期借出或归还，中央银行可以通过改变央行数字货币的期限结构、借贷利率、使用方向等，达到利用数字化手段调控经济的目的。

2.正利率

如果中央银行对央行数字货币计正息，即实行正利率，则中央银行可以通过调整央行数字货币利率实施宏观调控。在批发端，当央行数字货币利率高于存款准备金利率时，它将取代存款准备金利率成为货币市场利率走廊的下限；在零售端，央行数字货币利率将成为银行存款利率的下限（姚前，2019）。中央银行可以通过调整央行数字货币利率来影响银行存款利率，进而影响银行贷款利率，达到宏观调控的目的。

当央行数字货币实行正利率时，央行数字货币通常比商业银行存款更具吸引力，人们就有可能用央行数字货币替代商业银行存款。当央行数字货币利率相对较高时，商业银行更容易面临“数字挤兑”。因此，计正息的零售型央行数字货币可能造成金融脱媒、引发“狭义银行”以及商业银行信用收缩，这也是中国人民银行决定数字人民币不计息的重要原因。

Garratt和Zhu（2021）研究了计息央行数字货币对不同规模商业银行的影响。他们发现，央行数字货币利率为银行存款利率设定了下限，这对大型银行尤其具有约束力。当央行数字货币利率处于低位时，大型银行的存款利率受其影响不大。然而，随着央行数字货币利率的持续上升，大型银行的存款利率最终会上升，而小银行将失去存款市场份额。增加计息央行数字货币有助于提高货币政策的传导效率，但会影响不同规模银行的竞争地位。

如果央行数字货币利率相对较高，机构投资者可能会持有其他低风险流动性工具，如短期政府票据。如果机构投资者能够不受限制地持有央行数字货币，那么央行数字货币利率将成为货币市场利率的下限。此外，正利率会加速央行数字货币对现金的替代，也更容易实现较高面值纸币的停用或退出（Bordo & Levin, 2017）。

欧洲中央银行的数字欧元报告虽然强调应避免资金从银行存款转移到数字欧元，但不反对数字欧元计息，并提出了分层计息系统（A Tiered Remuneration System），即以可变的利率对不同数字欧元持有量计息，以减轻数字欧元对银行业、金融稳定和货币政策传导的潜在影响，而且欧洲央行可能给数字欧元持有量设置相应门槛（如3000欧元），这一门槛值会超过大多数人的日常现金需求（ECB，2020）。

3.负利率

央行数字货币利率可为正，也可为负。央行数字货币实行负利率，相当于中央银行对央行数字货币收取了保管费，意味着中央银行可以突破零利率下限（Zero Lower Bound），阻止经济体陷入“流动性陷阱”，释放出更大的货币政策空间，在经济危机期间或极端情况下，可以加大货币政策刺激力度。

在现金或纸币仍大量流通的情况下，如果央行数字货币实行负利率，人们会将央行数字货币转换成现金，负利率将很难实施，或者实施意义不大。若已大量发行零售端央行数字货币，同时废止大额现金的使用，央行数字货币负利率就有可能达到预期的效果。

四、数字货币发展与宏观审慎管理

私人数字货币的迅猛发展已经威胁到金融稳定，央行数字货币的研发和设计必须充分考虑央行数字货币推出对金融稳定的影响。维护金融稳定，加强宏观审慎管理，是世界各国中央银行的重要职责；健全宏观审慎管理体系，筑牢防范系统性金融风险安全底线，是现代中央银行制度建设的必然要求。

（一）数字货币发展对金融稳定的影响

1．私人数字货币发展对金融稳定的影响

（1）安全风险。数字货币的安全性至关重要。数字货币通常都有坚实的技术基础，区块链技术、分布式账本技术、加密算法等技术的应用使数字货币具有较高的安全性，但数字货币仍然存在技术漏洞而可能受到攻击，网络或技术故障也有可能导致数字货币不能使用或交易中断。黑客攻击、平台宕机、用户数据丢失等安全事件在加密货币交易所时有发生。2011年7月，当时世界第三大比特币交易中心Bitomat记录着17000个比特币（当时约合22万美元）的wallet.dat文件的访问权限丢失。2014年3月，日本最大的比特币交易平台Mt.Gox受到黑客攻击，损失了价值约3.65亿美元的比特币，引发了用户恐慌。

（2）操作风险。私人数字货币具有匿名性，易引发洗钱、欺诈等违法行为，常被用于暗网交易、非法集资、金融诈骗等。据调查，大约1/4的比特币用户参与了非法活动，每年约760亿美元的非法活动涉及比特币，比特币非法交易金额占比特币交易的比重高达46%，接近美国和欧洲非法药物市场的规模（Foley et al.，2019）。在120个最受欢迎的加密货币交易所中，大约有三分之二在反洗钱（AML）、反恐融资（CTF）和“了解您的客户”（KYC）方面存在薄弱环节，仅有三分之一的交易所要求在存款或提款时提供身份验证和地址证明。2021年1月27日，国际清算银行总经理奥古斯丁·卡斯滕斯（Agustín Carstens）在演讲时指出：“加密货币已成为泡沫、庞氏骗局和环境灾难的总和”（Carstens，2021）。

（3）市场风险。私人数字货币价格波动剧烈，市场投机心理严重，投资者权益难以保障，加速了风险积累，对金融系统的稳定性构成了威胁。尤其是比特币，因其交易量小、筹码少，缺乏实际价值依托，交易平台24小时开放，没有涨跌停限制，比特币的投机属性很强，暴涨暴跌现象时有发生，具有明显的高风险性。

（4）环境风险。比特币挖矿消耗大量能源，这与绿色发展理念背道而驰，因此被称为“肮脏的货币”。比特币挖矿每年消耗约133.68太瓦时的用电量，这与瑞典、马来西亚2020年全国用电量相当。随着比特币数量越来越接近于其理论上的最高限额，产生一枚新的比特币的能耗还将快速增长。比特币挖矿需要专业挖矿机，使用的矿机越先进，参与挖矿的极客越多，需要能量成本、时耗成本也越高。

比特币等私人数字货币存在着多种风险和诸多问题，引发了人们对它们是否会威胁金融安全的担心。美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）指出，比特币是一种“极其低效”的高度投机性资产，其价值非常不稳定且多用于非法交易。桥水基金创始人雷·达里奥（Ray Dalio）认为，比特币已经更多地呈现出“资产”的特征，而非“货币”。我国也有学者指出：虚拟货币本质上不是货币，比特币不是真正意义上的货币（盛松成等，2014）；比特币等虚拟币不是货币，而是基于区块链等新技术的“加密数字代币”（黄震，2021）；比特币等私人数字货币应该回归货币属性，回归货币本源（宋清华等，2021）。

2019年7月2日，美国众议院金融服务委员会5名议员向扎克伯格等Facebook高管致函，要求他们立即停止数字货币/钱包项目（Libra/Calibra）的所有工作，直到监管机构和国会得到机会去审查这些问题并采取行动。2019年7月16日，美国参议院银行委员会举行了Libra加密货币项目听证会，Facebook区块链主管、加密钱包Calibra负责人David Marcus在开庭陈述中明确表示：在未获得监管许可前，Libra不会推出（Marcus，2019）。

2．央行数字货币发展对金融稳定的影响

2018年3月，国际清算银行发布了《中央银行数字货币》，阐述了中央银行数字货币对支付体系、货币政策和金融稳定的影响。该报告认为，发行央行数字货币可能会强化政策利率对货币市场和存款利率的传导，但也可能会带来新的风险，需慎重考虑。我们认为，央行数字货币可能带来以下风险：

（1）挤兑风险。由于存款保险制度和银行清算框架的存在，存款人“挤兑”商业银行的现象已经非常罕见了。但是当央行数字货币出现后，人们有可能会挤兑存款，更多地持有央行数字货币，即将商业银行存款换成央行数字货币，特别是当中央银行对央行数字货币支付正息时，“数字挤兑”(Digital Runs)风险更容易发生，这有可能引发新一轮“金融脱媒”或商业银行“去中介化”，导致“狭义银行”(“Narrow Banking”)发生，金融稳定将受到威胁，甚至会引发系统性金融风险或金融危机。

央行数字货币还在研发之中，央行数字货币也有不同的类型或模式，学者们对挤兑风险的看法也不尽一致。比较悲观一点的学者认为：现金和数字货币共存的经济体将导致货币总量波动性加大，从而影响社会整体福利（Davoodalhosseini，2018）。从居民使用偏好和效率的角度来看，根据现金优先（Cash in Advance）理论，居民为满足日常交易将增加对央行数字货币的持有，减少对商业银行储蓄存款的需求，进而影响M2和存款创造。

也有一些学者持相对乐观的看法。姚前（2019）基于DSGE模型的实证分析得出，法定数字货币对银行系统和其他金融机构的冲击可控，并能够提高长期经济产出。蓝天等（2021）构建包含法定数字货币核心特征的动态随机一般均衡模型，研究法定数字货币及其前瞻条件触发机制对货币政策传导的影响，他们发现：正向法定数字货币技术冲击有利于长期经济增长，对商业银行存款的替代作用主要体现为短期冲击，中长期不会造成银行大规模“存款搬家”，对商业银行存款稳定性的冲击可控。

（2）法律风险。央行数字货币是一个崭新课题，它的出现有可能无法可依，或者法律规定不明确。2020年11月20日，国际货币基金组织法律部门沃特·博苏（Wouter Bossu）和板谷优（Masaru Itatani）等发表工作论文《央行数字货币的法律问题——基于央行法和货币法的思考》，他们发现，在国际货币基金组织171个成员国中，有77%的成员国即131个国家现行法律未允许发行数字货币，或法律框架不明确。具体来说，法律仅授权发行纸币和硬币的成员国有104个，占比61%；法律不明确的成员国有27个，占比16%；只有40个成员国在法律上允许发行数字货币，占比23%。他们建议各国在决定是否采用央行数字货币以及采用何种类型央行数字货币时，应充分考虑央行数字货币发行的法律基础（Bossu & Itatani et al.，2020）。

（3）信用风险。央行数字货币是中央银行对公众的负债，以国家信用为支撑，具有无限法偿性。央行数字货币有许多优点和特性，不仅居民和企业愿意持有它，国家也希望利用央行数字货币实现其政策意图。社会对央行数字货币的需求很大，会带来中央银行资产负债表的大幅扩张，中央银行将因此承担信用风险，如何保持中央银行的独立性、维持央行数字货币的币值稳定就可能成为一个难题。

（4）声誉风险。央行数字货币已被社会各方寄予很高的期望，现有的技术条件能否满足各方的要求还很难说，即便能够满足，中央银行为此支付的成本也会很高。而且各方的要求不一，甚至可能是相互矛盾的，如保护隐私与履行“三反”（反洗钱、反恐怖融资、反逃税）义务就是矛盾的。由于技术、管理等原因，如果央行数字货币不能充分发挥其功能，不能很好满足各方期望，中央银行的声誉风险就很可能会发生。

（二）加强对数字货币的监管是国际宏观审慎管理的重要内容

当前数字货币方兴未艾，我们应该客观冷静地看待数字货币的风险，加强对数字货币的监管，而不能任由风险滋生蔓延，加强对数字货币各种风险的有效管理是数字货币取得成功不可或缺的环节。实际上，国际清算银行、国际货币基金组织、金融稳定理事会等国际组织深入开展了对数字货币的研究，发布了有关数字货币的系列研究报告，提出了若干数字货币监管的规则和建议。许多国家制定了数字货币的法律法规，开启了数字货币监管的实践。

2020年10月9日，国际清算银行发布了其与加拿大、日本、瑞典、瑞士、英国和美国等七国央行以及欧洲央行共同完成的研究报告《中央银行数字货币：基础原则与核心特征》（Central bank digital currencies: foundational principles and core features）。该报告全面分析了央行数字货币的动力、价值、机遇与挑战，提出了央行数字货币发行的三项基本原则和14个核心特征，阐明了央行未来的战略立场和工作重点。三项基本原则包括：一是“不伤害”，中央银行不应因发行央行数字货币而损害其维持货币和金融稳定的能力；二是“共存”，央行数字货币需要与现金及现有其他形式的货币共存并相辅相成；三是“创新和效率”，央行数字货币应促进持续创新，提高支付体系的效率。该报告认为央行数字货币应具备14个核心特征，包括：4个工具特征，即可兑换、便利、被接受及可获取、低成本；8个系统特征，即安全、即时、韧性、可获取、可升级、可互操作、灵活、可适应；2个制度特征，即健全的法律基础、标准。该报告赋予了每一个特征以具体的内涵（BIS et al.，2020）。

2021年6月10日，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）发布咨询文件《对加密资产敞口的审慎处理》（Prudential treatment of cryptoasset exposures），将银行类金融机构对加密资产的敞口纳入巴塞尔协议的监管框架。这份文件扩大了加密资产定义，建立了加密资产分类标准，并围绕巴塞尔协议的“三大支柱”（即最低资本要求、监督检查和市场纪律）讨论如何处理加密资产敞口。巴塞尔银行监管委员会定义的加密资产（Crytoasset）不局限于比特币、以太币等虚拟资产（Virtual Asset），还包括Token化证券、稳定币等数字资产。巴塞尔银行监管委员会要求银行类金融机构要在加密资产价格完全“归零”和完全没有市场流动性或融资流动性的保守假设下，满足资本充足率和流动性比率等要求。巴塞尔银行监管委员会通过《对加密资产敞口的审慎处理》约束银行类金融机构，将对加密资产生态产生全方位影响，并将影响证券和保险监管部门对加密资产的处理。

美国较早便对私人数字货币实行牌照管理，美国联邦和一些州出台了多项法律法规规范数字货币的交易、业务与运营。2013年3月18日，美国财政部下属的金融犯罪执法网络局（FinCEN）发布了《关于个人申请管理、交换和使用虚拟货币的规定》（Application of FinCEN's Regulations to Persons Administering, Exchanging, or Using Virtual Currencies），将所有从事虚拟货币交易的公司都归为货币服务业，要求这些公司向政府提供信息，并实施反洗钱的政策。2017年7月19日，美国统一法律委员会（ULC）通过了《虚拟货币业务统一监管法》(The Uniform Regulation of Virtual Currency Business Act)，旨在建立虚拟货币业务的法律框架，从资质许可、互惠、投资者保护、网络安全、信息披露、反洗钱等诸多方面规范虚拟货币业务活动。2020年3月9日，美国众议院议员保罗·戈萨（Paul Gosar）提交《2020年加密货币法案》（Crypto-Currency Act of 2020），旨在确定加密资产适当的监管机构，“清晰监管”加密资产。2020年11月19日，美国三位议员Rashida Tlaib、Jesús García和Stephen Lynch提出《稳定币网络共享和银行执照执行法》(Stablecoin Tethering and Bank Licensing Enforcement Act)，即《稳定币法案》（STABLE Act），要求任何稳定币发行人必须取得银行牌照，提供稳定币服务的任何公司必须遵守适当的银行监管等。

除了美国，还有一些国家颁布了与数字货币有关的法律法规。2013年8月，德国政府正式承认比特币是合法货币，持有者可以使用比特币缴纳税金或者用作其他用途。2017年12月，澳大利亚通过了《反洗钱与反恐怖主义融资法案2017年修正案》，明确数字货币并不是货币资产，而是价值的电子表现形式。2018年4月，马耳他内阁批准了《虚拟金融资产法案》，旨在加强对ICO以及包括加密货币交易所在内的相关服务提供商的监管。2018年6月，泰国颁布《数字资产法》，包括《2018年数字资产企业法》和《2018年税收法修订案》两部分。2020年12月29日，塞尔维亚《数字资产法》正式生效，数字资产发行和交易在塞尔维亚合法化。

（三）我国对数字货币的监管政策和法律规制

我国不曾推出自己的私人数字货币，但我国一些企业和居民曾参与了比特币等虚拟货币的投机炒作，首次代币发行（ICO）融资活动也一度大量涌现，我国有关部门对虚拟货币的非法交易和首次代币发行的非法融资等活动采取了严厉的监管措施（见表2）。

资料来源：根据相关信息整理

党中央、国务院高度重视数字人民币的研发工作。2020年4月10日，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上讲话时指出：“加快数字经济、数字社会、数字政府建设，推动各领域数字化优化升级，积极参与数字货币、数字税等国际规则制定，塑造新的竞争优势。”2020年10月29日，中共十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“稳妥推进数字货币研发”。2021年3月11日，十三届全国人大四次会议审议通过《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确提出“稳妥推进数字货币研发”；“积极参与数据安全、数字货币、数字税等国际规则和数字技术标准制定。”

为了推动数字人民币的研发和试点，党中央、国务院以及有关部门出台了多项政策法规。中国人民银行发布的《中华人民共和国中国人民银行法》（修订草案征求意见稿）规定“人民币包括实物形式和数字形式”。一些地方政府也为数字人民币的试点和应用相继发文。因此，数字人民币的推出有了比较适宜的政策和法制环境，数字人民币的“问世”已具备初步的政策法律依据（见表3）。

（四）构建面向数字货币的宏观审慎管理体系框架

2008年国际金融危机发生后，国际金融组织和主要国家都致力于建立健全宏观审慎政策框架，加宏观审慎管理，将系统性金融风险的防控作为金融监管的重点。金融稳定论坛（FSF）更名为金融稳定理事会（FSB），负责制订和实施促进金融稳定的监管政策和其他政策，解决金融脆弱性问题。国际清算银行及巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织、国际保险监督官协会为加强宏观审慎管理、增强金融体系的稳健性做了大量工作。欧盟成立了欧洲系统性风险委员会，负责欧盟金融体系的宏观审慎监管。许多国家制定并出台了一系列宏观审慎管理法规、政策和措施。

我国较早就开始探索宏观审慎管理。2012年12月，中央经济工作会议明确提出：坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。2017年11月，国务院金融稳定发展委员会成立，防范处置系统性金融风险是其重要职责。2019年2月，《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》明确了中国人民银行有7项宏观审慎管理职责，如牵头国家金融安全工作协调机制，牵头建立宏观审慎管理框架，牵头负责系统性金融风险防范和应急处置，牵头负责金融控股公司、系统重要性金融机构、重要金融基础设施的监管等。中国人民银行专门设立了宏观审慎管理局，对金融机构实施宏观审慎评估（MPA），对房地产贷款实施宏观审慎管理，引入差别存款准备金动态调整机制，切实加强了对金融控股公司、系统重要性金融机构、重要金融基础设施的监管。

为了维护金融稳定，中国人民银行及相关部门在严厉打击比特币等虚拟货币非法交易活动的同时，对数字人民币进行了科学设计。在设计数字人民币体系时，中国人民银行坚持了“安全普惠、创新易用、长期演进”的设计理念，安全普惠是第一原则。数字人民币坚持M0定位，不计付利息，采用双层运营模式且由商业银行承担向公众兑换的职能，可以有效降低我国商业银行出现“数字挤兑”的风险。数字人民币遵循“小额匿名、大额依法可溯”的原则，较好地平衡了保护个人隐私与履行“三反”义务的矛盾。

今后，中国人民银行以及相关部门要在党中央、国务院的领导下，紧密结合数字货币发展的新情况、新问题，持续健全宏观审慎政策框架，完善系统性金融风险监测评估体系，强化系统重要性金融机构、金融控股公司、重要金融基础设施的监管，不断健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，加强跨境资本流动宏观审慎管理。

五、政策建议

（一）拓展数字货币的应用场景和功能，健全数字货币监管的政策法规

不断拓展数字货币的应用场景，推动数字货币跨平台流通和跨境使用，让数字货币更好发挥普惠金融的功能。从长远来看，数字人民币不能只定位于M0，数字人民币的使用不能仅限于零售领域，应该拓展至批发领域。数字货币应用场景的拓展和功能的提升必须依靠强大的技术支持，因此必须加强对数字货币关键技术、底层技术的研发，推动它们的升级和应用。中国人民银行将数字人民币的英文缩写暂定为e-CNY，e-CNY 直译是“电子中国元”，我们建议数字人民币英文用d-RMB 表示。

对数字货币的监管要坚持包容审慎、富有弹性的原则，探索和完善数字货币的“监管沙盒”，在数字货币创新试验区先行试点。积极将区块链、云计算、人工智能等各种金融科技转化为监管科技，应用到数字货币的监管中，构建基于大数据的数字货币监管框架，以确保数字货币安全为重点，以守住不发生系统性金融风险为底线，有效防范可能由数字货币引发的系统性金融风险。

借鉴有关国家数字货币立法的经验和教训，总结我国数字人民币的实践并开展前瞻性研究，建立健全数字人民币法律法规。尽快完成《中华人民共和国中国人民银行法》的修订工作，赋予数字人民币的合法地位。数字人民币的研发与运行要严格遵守《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《关键信息基础设施安全保护条例》等法律法规。将《数字货币法》或《数字人民币法》列入我国的立法规划，制定数字货币专项法律法规（宋清华等，2021）。

（二）深入推进数字央行建设，加快推进金融机构数字化转型

马克·卡尼（Mark Carney）2013年出任英格兰银行行长。在他的领导下，英格兰银行确立了以“一个央行、一个使命”为目标的发展战略，设立了数据委员会和数据实验室，创建了首席数据官职位，建立了中央数据库，开发了数据库工具，使组织、人才和机制保障成为实现大数据与高级分析能力建设的重要基础，真正实现“一个央行”。中国人民银行从2017年开始正式启动数字央行建设，主要致力于构建三大平台，即以大数据为支撑的央行决策平台、以分布式系统为核心的央行服务平台和以数字货币探索为龙头的央行创新平台，成效显著。

现代中央银行制度需要坚实的技术基础。深入推进数字央行建设既是现代中央银行制度建设的现实需要，也是现代中央银行制度建设的重要内容。应对私人数字货币的挑战是数字央行建设的现实需要，稳妥推出央行数字货币是数字央行建设的重要内容。中央银行应充分挖掘数据价值，以数据为要素，以算法为核心，提升货币政策的科学性、精准性；积极应用新兴技术，满足数字经济时代金融业务高并发、高性能、高业务连续性需求，提升业务支撑能力；应用监管科技，及时预警可能发生的风险特别是系统性金融风险，早识别、早预警、早处置，维护金融稳定。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“稳妥发展金融科技，加快金融机构数字化转型。”金融机构要把握住金融数字化的发展趋势和机遇，主动服务数字经济发展，塑造“数字思维”，培育“数字文化”，加快数字化转型，提升自身的竞争力。金融机构应加大金融科技投入，大力发展金融科技，利用现代科技技术优化业务流程，完善线上平台，拓展线上平台的功能。对于中小金融机构来说，开展自主的技术创新并不容易，中小金融机构可以通过与优质的第三方科技公司或者大型金融机构开放合作，共同打造开放型数字平台，实现智能交易与智能运营。

（三）提升数字金融素养，优化数字金融生态

数字货币是新生事物，数字银行和数字央行对许多人来说还很陌生，很多金融从业人员都不甚了解，普通的金融消费者知道的就更少了。要全方位提升全社会的数字金融素养，既包括政策制定者和监管者、金融高管和金融从业人员，也包括金融消费者。不仅要对金融消费者进行数字金融教育，还要面向金融高官、金融高管和金融从业人员普及数字金融知识，使他们成为金融数字化转型的参与者和推动者。

完善的数字生态是数字货币流通、繁荣的“沃土”（封思贤和杨靖，2020），良好的数字金融生态是现代中央银行制度赖以存在的“根基”。金融数字化和金融科技的发展日渐模糊了金融的边界，数字金融不只是金融管理部门和金融机构需要关注的问题，各国际组织和各国政府、科技公司和科研院所在数字金融发展中都很重要，社会各界要加强数字金融关键共性技术研发合作和联合攻关，各市场主体应该在数字金融方面相互赋能、“抱团取暖”，各行业自律组织也需要为数字金融发展提供坚实的自律支撑。

（四）加强数字金融发展与治理的国际合作，积极参与数字金融国际规则制定

在推动金融数字化转型过程中，我国金融管理部门不但要与国内金融机构、科技公司、研究部门开展合作，还应加强与国际货币基金组织、国际清算银行、金融稳定理事会以及支付与市场基础设施委员会（CPMI）、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）等国际金融组织的交流与合作，保持与欧洲央行及各国央行的联系和沟通。

我国在央行数字货币研发和试点中走在世界前列，我国有必要也有条件通过双边和多边的国际交流与合作，以开放包容方式积极参与数字金融国际规则的制定，在数字金融国际治理中发挥积极的作用，并以此为契机，提高我国参与国际金融治理的能力，共同推动全球数字金融发展。

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