什么是地方融资平台公司(地方融资平台融资)

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文/中国再保险（集团）博士后工作站研究员方云龙、天津财经大学金融学院博士研究生邵磊

地方政府投融资平台债务是地方政府隐性债务的重要来源。“隐性债务”问题让地方政府债务风险不断累积，成为威胁整个财政金融体系安全稳定的巨大“灰犀牛”。本文回顾我国地方政府城投平台政策演变历程，分析城投平台近期主要风险特征，并提出了加快城投平台市场化改革、化解地方政府债务风险的建议。

习近平总书记在全国金融工作会议上指出，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。经济金融领域的风险传染性强，具有跨区域、跨部门、跨层级的突出特点，伴随着投资者信心和预期的变化容易产生极强的破坏性。地方政府隐性债务带来的金融脆弱性一直以来都是党中央在防范化解金融风险中高度关注的问题之一。2022年政府工作报告强调，“要有序推进地方政府债务风险防范化解，稳妥处置重大金融风险事件”。2014年—2021年，综合考虑隐性债务，我国地方政府债务率均超过国际通行警戒线（100%），在2021年甚至超过150%。其中，地方政府投融资平台（以下简称城投平台）债务是地方政府隐性债务的重要来源。城投平台是由地方政府设立、通过发行城投债或其他非标债权来融资的企业法人，其目的是筹集市政建设资金。从20世纪90年代至今，城投债发展迅速。1994年分税制改革后地方政府财权事权不对等、旧预算法规定地方政府不能举债以及2008年“四万亿”计划等多方因素共同驱动了我国城投平台的大发展。自2009年起，城投债发行规模开始爆发式增长，特别是2012年之后，每年新增高达上万亿元。

在新型冠状病毒感染疫情冲击下，2020年城投债发行规模超过4万亿元，创历史新高。万得（Wind）数据显示，截至2022年7月末，我国共有城投平台3702家，存量城投债共计13.79万亿，较年初增加1万亿，占全部信用债的31%，其带息余额超过50万亿。但从1993年上海发行第一只城投债至今，规模如此巨大的城投债从未发生过实质性违约。当地政府往往通过动用财政收入、出售资产、借新还旧、中央财政支持等多种方式，保证投资者到期拿到本金和利息。“政府信仰”让城投债更受投资者青睐的同时，金融市场定价规则和风险溢价也被刚兑下的城投债扭曲，“隐性债务”问题让地方政府债务风险不断累积，成为威胁整个财政金融体系安全稳定的巨大“灰犀牛”。

我国地方政府城投平台政策演变与地方政府债务风险紧密相关

回顾城投平台相关政策，大约可分成三个阶段，每个阶段政策的变化都与地方政府债务风险息息相关。

第一阶段是“19号文”时期（2010—2014）。为配合2008年“四万亿”计划，地方城投平台迅猛发展，成为信贷增长最为活跃的主体，如此快速的信贷增长，虽然在保增长、扩内需方面发挥了重要作用，但同时也加大了地方政府的债务负担，对金融机构经营风险形成潜在压力。如图1所示，在2008年到2014年间，我国城投债的年发行量与年发行只数均呈现快速增长趋势。2010年6月，国务院办公厅发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（即“19号文”），加强对城投平台的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，一定程度上遏制了城投贷款的无序扩张。然而，“19号文”集中于贷款总量政策，重堵不重疏，影子银行和债券形式的地方政府隐性债务仍持续扩张，地方政府债务风险仍在不断累积。

第二阶段是“43号文”时期（2014—2018）。2014年9月，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（即“43号文”）。“43号文”及时总结了之前政策的局限，将政策方向调转为“开正门、堵偏门”，即赋予地方政府合法的直接举债权力，力图以透明的地方政府债替代城投平台类债务，并将其纳入预算管理。“43号文”还要求剥离融资平台公司政府融资职能，地方政府债券是唯一合法的地方政府举债形式，从法理上明确了地方政府没有对城投公司的债务兑付的义务。从存量角度看，如图2所示，2014年—2018年间，我国城投债余额增速平稳。从我国城投债带息规模的角度来看，如图4所示，伴随着我国城投债新发行量在该阶段震荡上升，城投债带息规模也随之增长，从2015年的199 732亿元，上升至2018年的326 012亿元。由于我国城投债的基数以及城投债带息规模较大，政府隐性债务风险依旧不容忽视。

地方政府债务率是衡量地方政府债务压力的重要指标，伴随着该阶段城投平台政策的收紧，城投债发行量与发行只数开始呈现震荡趋势，地方政府的负债率呈现出稳中有降的特征。如图3所示，在2014年至2018年间，我国地方政府债务率水平稳中有降，从2014年的88.62%下降至2018年的79.28%。

另外，“43号文”为进一步削弱地方政府隐性债务带来的风险，于2014年底进行隐性债务摸底排查，又于2015年开展第一轮债务置换行动（2015—2018）。据统计，2016年—2018年全市场隐性债务，包括平台的债务增速，都明显放缓。由于这轮“三年置换”主要是对一类债务给予置换，并对确需转化为一类债务的二三类债务，在不突破限额的前提下进行置换，加之由于口径问题，排查时没有将所有城投债务全部纳入置换，导致置换债务比例远低于实际隐性债务，因此，地方政府的隐性债务风险仍没有彻底缓释，地方政府债务风险仍在进一步累积当中……

本文刊发于《清华金融评论》2023年1月刊（总第110期）。

本文编辑：孙世选

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标签： 政府融资 地方政府债务 城投债发行