作者：王丽娟 徐皖蒙 黎春霞
摘要
2020年5月，银保监会发布了《信托公司资金信托管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“《暂行办法》”），其中第八条第二款列明了认购资金信托的合格机构投资者类型，主要包括：（1）最近一年末净资产不低于一千万元人民币的境内法人或者依法成立的其他组织；（2）基本养老金、社会保障基金、企业年金等养老基金，慈善基金等依法成立的社会公益基金；（3）接受国务院金融监督管理机构监管的机构依法发行的资产管理产品等。考虑到《暂行办法》尚未正式出台，但相关法规、部门规章已对哪些机构资金可以投资资金信托进行了规定，因此我们认为有必要对此问题进行梳理、汇总和分析。
本文将根据《暂行办法》以及其他相关规定并结合我们的实践经验对五类常见的机构资金投资资金信托的法律依据进行分析。五类机构资金包括：1. 养老基金；2. 慈善基金等社会公益基金；3. 保险资金以及比照其管理的其他资金；4. 金融机构发行的资管产品；5. 相关机构的自有资金。本文拟分为上、下两篇，本篇将介绍前三类资金，后两类资金留待下篇分解。
《暂行办法》第八条第二款第（三）项规定了“基本养老金”“企业年金”“社会保障基金”等养老基金为合格投资者之一。除《暂行办法》列举的这三项养老基金以外，还有一种面向企业年金基金定向销售的标准投资组合产品，即养老金产品，以及另一种补充养老保险基金，即职业年金基金。前述五种养老基金或相关基金产品名称相似、性质相近，容易产生混淆，下文我们将针对其各自投资资金信托的可行性逐一进行介绍。
1.1. 基本养老金（基本养老保险基金）
《暂行办法》第八条第二款第（三）项规定了“基本养老金”为合格投资者之一，我们理解，这里的“基本养老金”实际指代的应是基本养老保险基金。基本养老保险基金，即通常所称“五险”中的“基本养老保险”，资金来源于用人单位和个人缴费以及政府补贴等，包括了企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民养老基金共三种类型。参加基本养老保险的个人，在满足法定条件后有权按月领取基本养老金，该款项从基本养老保险基金中支付。
根据《社会保险法》第六十九条第一款之规定，基本养老保险基金作为一种社会保险基金，应按照国务院的规定投资运营以实现保值增值。国务院于2015年8月17日印发的《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48号）第三十四条以逐一列举的方式对于基本养老保险基金的投资范围作出了具体规定，但其中并未包含资金信托。因此，我们理解，在现阶段，基本养老保险基金投资资金信托缺乏明确的法律依据，在实践中进行该项投资可能存在障碍。当然，《暂行办法》已将基本养老金列为了合格机构投资者之一，在其正式出台后，基本养老金（基本养老保险基金）投资资金信托将具备明确的可行性。
1.2. 补充养老保险基金
（1）企业年金基金
企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险基础上，自愿建立的补充养老保险制度。企业年金基金是指根据依法制定的企业年金计划筹集的资金及其投资运营收益形成的企业补充养老保险基金。
在企业年金基金的具体投资安排上，一般由建立企业年金计划的企业及其职工作为委托人，委托企业年金理事会或者法人受托机构（以下统称“受托人”）进行管理，再由受托人与企业年金基金账户管理机构、企业年金基金托管机构和企业年金基金投资管理机构分别签订委托管理合同。
人社部、证监会以及原银监会和原保监会于2013年3月19日印发的《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》（人社部发〔2013〕23号）第一条规定：“企业年金基金投资范围在第11号令第四十七条规定的金融产品之外，增加商业银行理财产品、信托产品、基础设施债权投资计划、特定资产管理计划、股指期货。”
因此，企业年金基金可以投资资金信托。
（2）养老金产品
养老金产品是指由企业年金基金投资管理机构发行的、面向企业年金基金定向销售的企业年金基金标准投资组合。
人社部、证监会以及原银监会和原保监会于2013年3月19日印发的《关于企业年金养老金产品有关问题的通知》（人社部发〔2013〕24号）第一条第（二）款规定：“养老金产品限于境内投资，投资范围包括银行存款……信托产品……等金融产品。”
因此，养老金产品也可以投资资金信托。
（3）职业年金基金
职业年金是指机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。职业年金基金是指依法建立的职业年金计划筹集的资金及其投资运营收益形成的机关事业单位补充养老保险基金。
职业年金和企业年金性质相似，均属于基本养老保险之外的补充养老保险制度，主要区别在于参与主体：职业年金的参与主体是机关事业单位及其工作人员，企业年金的参与主体是企业及其职工。
人社部和财政部于2016年9月28日印发的《职业年金基金管理暂行办法》（人社部发〔2016〕92号）第二十五条第一款规定：“职业年金基金财产限于境内投资，投资范围包括：银行存款……信托产品……等金融产品。”
因此，职业年金基金可以投资资金信托。
1.3. 社会保障基金
社会保障基金，即通常所称的“社保基金”，与社会保险基金的名称相似，容易产生混淆，但两者其实是不同的概念。
A. 社会保险基金，即通常所称的“五险”，包括基本养老、基本医疗、工伤、失业和生育保险基金。社会保险基金的资金主要来源于用人单位和个人缴费、集体补助、政府补贴等。
B. 社会保障基金是国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。社会保障基金的资金主要来源于中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金。
《全国社会保障基金条例》（国务院令第667号）第六条第二款规定：“全国社会保障基金理事会投资运营全国社会保障基金，应当坚持安全性、收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。”
全国社会保障基金理事会于2016年9月20日印发的《全国社会保障基金信托贷款投资管理暂行办法》（社保基金厅发〔2016〕97号）对于社会保障基金通过信托公司发放信托贷款的投资行为作出了具体规定，内容涵盖了投资基本条件、项目选择、投资决策程序、风控管控与投后管理等事项。
根据上述规定，社会保障基金可以通过投资资金信托的方式向符合条件的借款人发放信托贷款。
《暂行办法》第八条第二款第（三）项规定了“慈善基金等依法成立的社会公益基金”为合格投资者之一。
目前，在法律、行政法规以及部门规章的层面，均无关于慈善基金、社会公益基金的明确定义。我们理解，慈善基金一般应指慈善基金会等慈善组织为开展救助活动而设立的专项基金，基金财产应主要来源于社会捐赠。社会公益基金则是更广义的范畴，一般应指社会公益组织为开展救助等公益活动而设立的专项基金。慈善基金属于社会公益基金的一种。
根据民政部印发的于2019年1月1日起生效的《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》（民政部令第62号）第四条、第五条、第十九条等规定，慈善组织、未认定为慈善组织的基金会以及具有公益性捐赠税前扣除资格的社会团体和社会服务机构可以用于投资的财产为非限定性资产和在投资期间暂不需要拨付的限定性资产，可以投资的活动包括直接购买银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理机构、金融资产投资公司等金融机构发行的资管产品，也可以将财产委托给受金融监督管理部门监管的机构进行投资。
根据上述规定，我们理解，慈善基金等社会公益基金可以使用满足法定条件的资金投资资金信托。
《暂行办法》第八条第二款前五项列明的合格投资者类型中未明确包含保险资金以及比照其管理的其他资金，但《暂行办法》第八条第二款第（六）项关于合格投资者有一项兜底规定，即“国务院银行业监督管理机构视为合格投资者的其他情形”。下面，我们将分别就保险资金、养老保障管理产品以及保险资产管理公司的自有资金投资资金信托的可行性进行分析。
3.1. 保险资金
根据《保险资金运用管理办法》（保监会令〔2018〕1号）第三条，保险资金是指“保险集团（控股）公司、保险公司以本外币计价的资本金、公积金、未分配利润、各项准备金以及其他资金。”
目前关于保险资金投资集合资金信托的主要法律依据是《中国银保监会办公厅关于保险资金投资集合资金信托计划有关事项的通知》（银保监办发〔2019〕144号，以下简称“144号文”）和《中国保险监督管理委员会关于保险资金投资有关金融产品的通知》（保监发〔2012〕91号）。但若两者规定出现不一致的，参照“新法优于旧法”的原则，应以144号文的规定为准。
根据144号文的规定，保险资金可以投资境内发行的集合资金信托，但不得投资结构化集合资金信托的劣后级受益权，也不得投资单一资金信托。
此外，在保险资金投资集合资金信托时，还需要考查底层资产情况。若底层资产为不动产或股权的，则还应分别符合保险资金投资不动产或股权的监管规定，例如《保险资金投资不动产暂行办法》（保监发〔2010〕80号）、《保险资金投资股权暂行办法》（保监发〔2010〕79号）、《中国保险监督管理委员会关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知》（保监发〔2012〕59号）等。
3.2. 养老保障管理产品
养老保障管理产品，是指养老保险公司作为管理人，接受政府机关、企事业单位等团体和个人的委托，为其提供养老保障以及与之相关的资金管理服务而设立的产品。每个养老保障管理产品均应当建立独立的养老保障管理基金。
原保监会于2015年7月30日印发的《养老保障管理业务管理办法》（保监发〔2015〕73号）第三十五条规定：“养老保障管理基金投资范围比照中国保监会保险资金运用相关监管规定执行。”
因此，养老保障管理产品可以投资资金信托，但应当比照保险资金投资资金信托的相关规定执行，具体请参见本文3.1段。
3.3. 保险资产管理公司的自有资金
《中国保险监督管理委员会关于调整<保险资产管理公司管理暂行规定>有关规定的通知》（保监发〔2011〕19号）第四条规定：“保险资产管理公司经营范围包括以下全部或者部分业务：（一）受托管理委托人委托的人民币、外币资金；（二）管理运用自有人民币、外币资金；（三）开展保险资产管理产品业务；……”
针对保险资产管理公司的自有资金是否属于保险资金或者其投资资金信托是否应当比照保险资金投资管理的问题，目前尚无明文规定。但在某些领域，保险资产管理公司的自有资金确是比照保险资金管理的，例如：（1）保险资产管理公司的自有资金投资债券应比照《保险资金投资债券暂行办法》执行（依据详见该办法第三十六条）；（2）保险资产管理公司的自有资金开展境外投资应参照《保险资金境外投资管理暂行办法》、其实施细则以及《中国保监会关于调整保险资金境外投资有关政策的通知》执行（依据详见该通知第六条）。
综上，我们理解，保险资产管理公司的自有资金投资资金信托在实践中比照保险资金进行投资管理的可能性较大。
结语
本篇主要梳理和分析了前三类机构资金（养老基金、慈善基金等社会公益基金、保险资金以及比照其管理的其他资金）及其投资资金信托的法律依据。其中，现行法规下，除养老基金一项中的基本养老保险基金投资资金信托缺乏明确的法律依据外，其他机构资金均可投资符合相应条件的资金信托。剩余两类资金（金融机构发行的资管产品、相关机构的自有资金）投资资金信托的法律依据将在下篇进行介绍。
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