自1998年2月12日国务院颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令〔1998〕第240号）和《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令〔1998〕第241号）以来，探矿权价款、采矿权价款（以下合称为“矿业权价款”）一直是我国矿产资源有偿取得制度的重要内容。在随后的十几年间，国土资源部和财政部颁布诸多的规章制度，不断完善矿产资源有偿取得制度。但实践中，各省对矿业权价款的界定、征收和管理比较混乱，收取范围和矿业权价款评估方法也不尽相同，为征收矿业权价款及矿产资源管理带来诸多弊端。
2017年4月13日国务院发布《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号，以下简称“29号文件”），以维护和实现国家矿产资源权益为重点，以营造公平的矿业市场竞争环境为目的，对矿产资源有偿取得制度进行改革。为了贯彻落实国务院29号文件的精神，2017年6月29日财政部、国土资源部联合印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号，以下简称“35号文件”），对矿业权出让收益征收管理进行细化。随后，各省陆续颁布了关于矿业权出让收益征收管理的办法或实施细则。
树人矿业律师认为，矿业权出让收益制度是我国矿产资源领域改革的一大举措，旨在解决矿业权价款征收环节中的混乱现状，维护国家作为矿产资源所有者的权益。但是，笔者通过对国家和地方关于矿业权出让收益征收政策和规定的梳理研究发现，该制度存在诸多问题需要进一步完善。
一、制度的演变历程
（一）矿业权价款制度系国家投资收益的体现
自1986年10月1日《矿产资源法》实施至1998年，矿业权的取得主要以行政审批为主，并不需要向国家缴纳矿业权价款。1998年2月12日国务院颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》规定：申请国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权、采矿权，应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款、采矿权价款。自此，取得国家出资探明矿产地的矿业权，需向国家缴纳矿业权价款，实现国家出资探矿的投资权益。
自1998年起，国家财政部、国土资源部陆续出台规章、通知文件，完善从申请在先取得，协议出让取得，到招拍挂竞争性出让取得矿业权的取得方式，并完善以矿业权价款为主要内容的矿产资源有偿取得制度。期间，存在矿业权价款和矿业权出让价款概念混同和分离的过程。但是，从法律规定和实践中可以发现：矿业权价款核心体现的是国家出资找矿的投资收益，而矿业权出让价款则逐步地向体现国家系矿产资源所有者权益方向延伸。
以下两个图表，系笔者制作的关于矿业权价款制度演变的过程，以及在国家关于矿业权出让收益制度出台之前，判断取得矿业权过程中是否需缴纳矿业权价款的两个核心判断标准，供读者参考。
附图1：
附图2：
（二）矿业权出让收益制度系国家矿产资源所有者权益的体现
2017年4月13日国务院发布29号文件明确规定，在矿业权的出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。
2017年6月29日为了贯彻落实国务院29号文件的精神，财政部、国土资源部联合下发35号文件，该文件第二条明确规定，矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人而依法收取的国有资源有偿使用收入。
29号文件、35号文件从国家层面对矿业权价款制度进行改革，将体现国家投资收益性质的矿业权价款，调整为反映国家对矿产资源所有者权益的矿业权出让收益。自此，无论是国有企业、民营企业、事业单位法人等，无论通过何种方式新取得何种类型的矿业权，均应缴纳矿业权出让收益。在取得矿业权环节的公平竞争秩序已然形成。
二、各省落实矿业权出让收益制度的现状
（一）各省的矿业权出让收益征收规定
财政部、国土资源部联合下发35号文件后，各省也陆续出台了关于矿业权出让收益征收的暂行办法或实施细则。笔者梳理各省规定时发现，各省关于矿业权出让收益征收的主要内容与35号文件保持了一致，但针对35号文件不完善的地方，各省根据当地的实际情况作了针对性调整。
笔者对各省关于矿业权出让收益共性的内容梳理如下，供读者参考：
（二）各省矿业权出让收益市场基准价
2017年7月1日，财政部、国土资源厅联合下发的35号文件正式实施，该文件第八条规定：“通过协议方式出让矿业权的，矿业权出让收益按照评估价值、市场基准价就高确定。市场基准价由地方矿产资源主管部门参照类似市场条件定期制定，经省级人民政府同意后公布执行。”第十一条规定，“竞争出让矿业权，以出让金额为标的的，矿业权出让收益底价不得低于矿业权市场基准价。以出让收益率为标的的，出让收益底价由矿业权出让收益基准率确定。”
基于35号文件的规定，矿业权出让的市场基准价成了衡量矿业权人取得矿业权需向国家缴纳出让收益的基准线。2018年1月23日，河南省发布了全国第一个矿业权出让收益市场基准价。截至目前，我国已有23个省份先后公布部分矿种的矿业权出让市场基准价，2个省份已经出台征求意见稿，剩余省份的矿业权出让市场基准价也处于制订过程中。
由于各省矿产资源情况不同、市场开发程度等客观差异，并且各省的矿产资源管理理念的差异，导致同一矿种在不同省份之间的出让市场基准价差异较大。笔者选择考虑因素比较全面具有代表性的《青海省矿业权出让收益市场基准价》来讨论分析矿业权出让收益计算问题。
附图3：
附图4：
x通过上述图表可以看出，青海省采矿权出让收益市场基准价的制订，考虑了矿种类型、矿石品位、开采方式因素、选矿回收率以及矿山的基础条件等因素，并设置了不同的修订系数，矿业权人在取得采矿权时，根据该宗采矿权的实际情况（包括资源储量等），即可推算出应当缴纳采矿权出让收益的额度。
另外，青海省探矿权出让收益市场基准价的制订，考虑了空白区因素，并根据探矿权的勘查阶段——预查、普查、详查、勘探，区分制订探矿权出让的市场基准价。探矿权人在取得探矿权时，根据勘查矿种及勘查阶段，结合市场基准价，亦可推算出应当缴纳探矿权出让收益的额度。
三、我国矿业权出让收益制度存在的问题
我国矿业权出让收益制度的出台，解决了之前各省在矿业权价款征收方面存在不同理解和操作混乱的局面，从根本上维护了国家作为矿产资源所有者的权益，有利于建立矿业市场的公平竞争秩序。但现行的矿业权出让收益制度不够合理和完善，存在诸多的问题已经对我国矿业经济实体造成巨大的冲击。若不能及时调整和完善，未来将严重阻碍我国矿业经济的发展。
（一）收取时间点不当，有悖于国家系矿产资源所有者的基本原则，有悖于矿产资源勘查开采的行业特征
国务院在29号文件中已经明确，矿业权价款制度改革为矿业权出让收益制度，是将反映国家投资收益的矿业权价款，调整为体现国家对矿产资源所有者权益的矿业权出让收益。
但国家针对探矿权即开始收取出让收益，有悖于29号文件规定的上述基本原则。因为在探矿权阶段，探矿权人能否通过风险勘查找到矿产资源存在极大的不确定性。即使能够找到矿产资源，那么勘查发现的矿产资源是否具备开采开发价值，周边环境是否具备开采开发条件，都将影响已探明的矿产资源能否被最终开采利用。另外，在探矿权阶段，矿产资源始终埋藏于地下，矿产资源并未真正的由国家所有转化为探矿权人所有，探矿权人对探矿权阶段埋藏于地下的矿产资源，并不具有开采利用的权利。在该阶段便要求探矿权人参照市场基准价缴纳探矿权出让收益，显然违背了矿产资源国家所有的基本原则。
此外，矿产资源勘查行为是资本密集和技术密集的统一体，存在极高的勘查风险。在实践中，空白区勘查项目最终能够转化为开采生产的矿山项目的成功率不足1%。按照我国商业银行目前的授信政策，探矿权人很难在地质勘查阶段获得金融机构的融资支持。探矿权人开展地质勘查工作所需资金，基本都是自有资金，资金压力之大难以想象，民营企业尤甚。从国家的司法判例可以发现，民营矿业企业通过民间借贷融资约定的借款利息甚至高达96%/年。国家在探矿权阶段，即根据探明的矿产资源量收取探矿权出让收益，无疑进一步加重探矿权人的负担，加大了探矿权人完成“探转采”工作并进行后续开采开发的难度，严重影响了社会资本参与矿产资源勘查阶段的积极性，阻碍了我国地质勘查工作的发展进程。
（二）采取固定市场基准价从量计征矿业权出让收益的模式，未考虑矿产品市场价格变化的因素，缺乏合理性财政部、国土资源部联合下发的35号文件第十条规定，对属于资源储量较大、矿山服务年限较长、市场风险较高等情形的矿业权，可探索通过矿业权出让收益率的形式征收。具体征收形式由矿业权出让机关依据资源禀赋、勘查开发条件和宏观调控要求等因素进行选择。但是，各省颁布的矿业权出让收益征收办法/实施细则并未探索出让收益率的征收形式，而采用简单粗暴的按照市场基准价从量计征的形式。
按照市场基准价从量计征形式存在诸多问题，最为突出的就是未考虑矿产品市场价格变化的因素。矿产品的市场价格有其行业周期性，另外受国际市场价格和国内产业政策的双重影响，不同矿种矿产品的价格波动差异较大。若矿产品的市场价格上涨，仍按照固定的市场基准价计算矿业权出让收益，则国家作为矿产资源所有者的权益将受损；若矿产品的市场价格下跌，仍按照固定的市场基准价计算矿业权出让收益，则矿业权人的权益将受损。虽然，各省规定了要定期调整出让市场基准价，但该调整相对于矿产品的市场价格变化而言，始终具有滞后性。从量计征矿业权出让收益的模式，无论是从维护国家权益角度考虑，还是从矿业权人利益角度考虑，均缺乏合理性。
（三）出让收益市场基准价和首期收取比例过高，不利于矿产资源的开发，也不利于矿业权的流转
虽然，各省在制订矿业权出让收益市场基准价过程中，组织专家进行研讨、深入企业进行调研、听取各部门的意见，并制订征求意见稿公开征求公众的意见，但最终出台的市场基准价明显偏高。笔者举例进行说明：
案例一：陕西省横山县波罗—红石桥勘查区（波罗井田）煤矿涉及的矿业权出让收益问题
2018年再度成为热点的“陕北千亿矿权案件”的争议矿权为：陕西省横山县波罗—红石桥勘查区（波罗井田）煤矿。据媒体公开信息，2005年10月10日陕西省发改委下发批文，明确“该项目的配套井田为波罗井田，面积339.2平方公里，地质储量15.68亿吨，可开采量10.98亿吨”。
该矿权位于陕西省的“榆横矿区”，根据陕西省公告的首批（30个矿种及空白区）矿业权出让收益基准价，“榆横矿区”每吨原煤（可采量）的出让收益市场基准价为人民币9.5元。按照该标准计算，陕西省横山县波罗—红石桥勘查区（波罗井田）煤矿需要缴纳的出让收益金为：可开采量10.98亿吨×9.5元/吨=104.31亿元。
即使按照《陕西省矿业权出让收益征收管理实施办法》的规定申请分期缴纳，首期缴纳比例不低于20%计算，需要缴纳的首期矿业权出让收益为：104.31亿元×20%=20.86亿元。
如果涉案当事人知道费尽周折拿下这宗探矿权后还要缴纳100亿元的出让收益，他们是否还会冒着生命危险去争夺呢？
案例二：内蒙古巴林左旗某银锌铅矿山涉及的矿业权出让收益问题
2018年5月28日，郴州市金贵银业股份有限公司发布公告，拟收购内蒙古巴林左旗某银锌铅矿山。根据该公告信息：内蒙古巴林左旗某银锌铅矿山已查明银金属量合计达18,602.05吨（含伴生银金属3000多吨）；铅金属量合计达86.14万吨，锌金属量合计达191.53万吨。另据内蒙古自治区自然资源厅地质资料查询平台公示信息，截至2017年3月31日，该矿山的银金属量为15129.29吨（不考虑伴生银金属），银品位为138.34g/t……。
按照内蒙古自治区矿业权出让收益市场基准价标准，品位138.34g/t的银矿出让收益市场基准价为：人民币0.13元/克金属。单纯从银单一矿种考虑，内蒙古巴林左旗某银锌铅矿山需要缴纳的采矿权出让收益为：银金属量15129.29吨×0.13元/克金属=19.668亿元。
即使按照《内蒙古自治区矿业权出让收益征收管理实施办法（试行）》的规定申请分期缴纳，首期缴纳比例不低于20%计算，需要缴纳的首期矿业权出让收益为：19.668亿元
×20%=3.9336亿元。
通过上述两个案例不难发现，按照目前各省规定的矿业权出让收益市场基准价和首期收取比例，对于资源储量规模较大的矿山，矿业权人动辄需要缴纳几十亿，甚至上百亿的矿业权出让收益。即使申请分期缴纳，首期也需要缴纳几亿元的出让收益。这对于投入大量资金完成地质勘查工作，仍需要大量资金开展矿山开发建设的矿业权人而言，无疑也是雪上加霜。很多矿山项目，因为矿业权人资金匮乏，处于长期停工缓建状态。过高的矿业权出让收益市场基准价和首期收取比例，不利于我国矿产资源行业的开发，长远来看危害更大。
此外，根据35号文件的规定，矿业权流转过程中尚未缴纳的矿业权出让收益由受让人承担。在实践中，矿业权转让交易双方已将矿业权出让收益的数额及承担作为焦点问题去讨论研究，巨额的矿业权出让收益承担问题，已经严重影响矿业权的转让交易。同时也让矿业权人陷入两难境地——自身无资金去开发建设矿山，也无法将矿业权进行流转。
（四）我国矿业权出让收益多退少补政策存在缺陷，同时缺少具体操作内容和执行保障措施
按照国家和各省的规定，采矿权人需按照资源储量核实报告所记载的可采资源量向国家缴纳采矿权出让收益，但该资源量并不等同于矿业权人最终实际开采的资源量，在实际开采过程中资源量可能存在负变，当然也可能存在资源量增加的情况。国家和各省规定特殊情况下注销采矿许可证，根据采矿权人实际开发利用矿产资源的情况，对已缴纳的采矿权出让收益实行多退少补政策，合情合理。但是，国家和地方政府均未规定采矿权出让收益多退少补如何具体操作，也未规定执行保障措施，需要继续完善。否则，采矿权出让收益多退少补政策，可能会沦落为一纸空文。
此外，国家和各省并未规定探矿权出让收益实行多退少补的政策，在政策设计方面存在缺陷。探矿权人投入大量的资金进行风险探矿活动，并承担探矿过程中的风险。即使找到矿产资源，也可能因为不具备开发价值或者因为国家政策的限制，而无法转为采矿权进行开采开发。无法进行“探转采“的探矿权，探矿权人并未实际占有并开采国家的矿产资源，国家作为矿产资源的所有者，不应当收取探矿权出让收益，国家应当尽快完善矿业权出让收益多退少补政策方面缺陷，保障探矿权人的权益。
四、关于完善矿业权出让收益制度的设想
根据29号文件、35号文件的规定，我国矿业权出让收益制度是基于国家作为矿产资源所有者而制订，那么矿业权出让收益的时间点、收取比例以及多退少补政策，应当根据矿产资源实际开采利用情况，并结合矿产资源勘查开发的行业特征而设置。笔者建议取消探矿权阶段的出让收益，积极研究采矿权阶段的出让收益率，采取从价计征的方式收取矿业权出让收益，主要内容如下：
（一）探矿权阶段不收取出让收益
探矿权阶段，探矿权人主要任务为占用国家的表土资源去探明底土资源是否有矿产资源，以及矿产资源是否具有开采开发价值。该过程中，探矿权人承担地质勘查过程中的所需全部资金，并承担无法找到矿产资源，以及找到的矿产资源不具备开采价值，或者无法进行开采的全部风险。在探矿权阶段，探矿权人并未实际利用国家所有的矿产资源，国家可以设置合理比例的表土资源占用费，并保证探矿权人在探明矿产资源后转为采矿权的权利。以鼓励探矿权人进行风险探矿，增加国家的矿产资源储备。
此外，取消目前国家关于在勘查阶段新增资源储量和增列矿种需要缴纳矿业权出让收益的规定，统一在采矿权阶段按照采矿权人实际动用的资源量从价计征方式收取出让收益。
（二）采矿权阶段按照出让收益率从价计征出让收益
采矿权阶段，采矿权人的主要任务是开采开发国家所有的矿产资源，该阶段采矿权人对开采的矿产资源具有占有和处分的完全权利。在采矿权阶段，建议国家从价计征采矿权出让收益——即按照矿产品的销售价格×该矿种的出让收益率计算。国家在研究制订采矿权出让收益率时，应当首先将同样具有有偿使用国家矿产资源性质的资源税与采矿权出让收益进行合并，将现行的资源税通过出让收益率的方式体现，解决税费重叠问题。此外，国家制订出让收益率时，还应当综合考虑矿种类型、矿石品位、开采方式因素、选矿回收率以及矿山的基础条件等因素，在维护国家利益的同时，还应当兼顾采矿权人的利益和矿产资源行业的长期发展。
在采矿权阶段按照出让收益率从价计征模式，有利于降低采矿权人进行矿山开发建设的资金压力，有利于采矿权人缩短矿山建设周期，快速实现资金回流，也有利于企业将回流资金向绿色矿山建设倾斜，促进矿产资源经济的良性发展，实现生态文明建设的目标。此外，从价计征模式下，国家作为矿产资源所有者的权益、采矿权人的权益，不再受矿产品市场价格跌涨的影响，有利于建立国家和采矿权人之间的公平关系。
以上为树人矿业律师关于国家29号文件、35号文件颁布生效，以及各省出台关于矿业权出让收益规定后，对我国矿业权出让收益制度的现状和存在问题所做的探讨。由于矿业权出让收制度是多方位的系统制度，树人矿业律师系基于矿产资源所有者的权属主体思考完善矿业权出让收益制度，不妥之处，请读者批评指正。
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